Sobre la conversión en Comunidad Autónoma

La disposición transitoria quinta de la Constitución española establece que las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así lo establecen sus Cámaras y lo autorizan las Cortes Generales en los términos que indica el artículo 144. Este dice que, por “motivos de interés nacional”, el Congreso de los Diputados y el Senado podrán autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere una provincia y no reúna una serie de condiciones expresadas en el artículo 143, que se refiere a “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica”.

Después de la insistencia del presidente de la Ciudad Autónoma, Juan José Imbroda, en que “hay que pelear” para que Melilla se convierta en comunidad autónoma para que sus ciudadanos tengan “los mismos derechos y oportunidades” que otras regiones de España, El Faro ha consultado con varios expertos para ver qué requisitos serían necesarios y qué diferencias específicas hay entre una y otra.

Comenzando por el primer punto, legalmente habría que modificar el Estatuto de Autonomía de Melilla, lo que requeriría de la aprobación con los votos a favor de dos tercios de los diputados de la Asamblea. Posteriormente el texto debería ser enviado al Congreso de los Diputados para que se estudiaran la viabilidad y la admisión del proyecto de reforma, así como su tramitación, a cuya defensa, llegado el caso, podrían acudir los miembros designados por la Asamblea de Melilla. Para culminar la reforma, sería necesario aprobar una ley orgánica, que necesitaría contar con otra mayoría cualificada de dos tercios de los diputados y senadores que componen las Cortes Generales.

Comunidad Autónoma

Pero, ¿qué diferencias hay entre las competencias de una Comunidad y de una Ciudad Autónoma?

La Constitución española recoge las competencias de una Comunidad Autónoma en el artículo 148. Entre ellas, destacan la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda u obras públicas, carreteras y transporte. También goza de las competencias sobre puertos y aeropuertos no comerciales, agricultura y ganadería, montes y protección del medio ambiente. Igualmente son competencia de la Comunidad Autónoma los aprovechamientos hidráulicos, canales, regadíos, aguas minerales y termales, la pesca y la caza. De la misma forma, le corresponde fomentar el desarrollo económico de su territorio dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional. Además, la artesanía, los museos, las bibliotecas, los conservatorios, el patrimonio monumental y el fomento de la cultura, la investigación y, en su caso, la enseñanza de la lengua forman parte de las tareas de la Comunidad Autónoma. También cita el artículo cita las competencias en la promoción y ordenación del turismo, la promoción del deporte y de una adecuada utilización del ocio, la asistencia social y la sanidad.

Para gestionar todo ello, según el artículo 157 de la Constitución, las Comunidades Autónomas contarán con una serie de recursos como son impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, sus propios impuestos y tasas, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (PGE), los rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado y el producto de las operaciones de crédito.

Ciudad Autónoma

A nivel general, las competencias de las Ciudades Autónomas son muy similares a las de los Ayuntamientos, que vienen recogidas en los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Entre ellas, se citan competencias sobre urbanismo, gestión del patrimonio histórico y rehabilitación de edificios, parques y jardines, gestión de residuos, abastecimiento de agua potable y tratamiento de aguas residuales e infraestructura viaria. También tienen las competencias sobre la Policía Local, Protección Civil, prevención y extinción de incendios, tráfico, transporte colectivo urbano, promoción de la actividad turística o ferias, mercados y comercio ambulante. De la misma forma, los Ayuntamientos deben ocuparse de la protección de la salubridad pública, los cementerios, la promoción del deporte y de las instalaciones deportivas y de la ocupación del tiempo libre y la promoción de la cultura. Además, deben colaborar en ciertas cuestiones educativas como la vigilancia de la escolaridad obligatoria, la cesión de solares para la construcción de nuevos centros escolares y el mantenimiento de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de Educación Infantil, Primaria y Especial. También tienen que promocionar el uso eficiente de las tecnologías de la información y realizar actuaciones para la igualdad entre hombres y mujeres y contra la violencia de género.

La Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales para evitar un mayor gasto de las Administraciones públicas.

Para ponerlo negro sobre blanco, desde 1995, el Estatuto de Autonomía de Melilla -aunque ya avisa en el artículo 25 de que la Ciudad ejercerá todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos- las reitera en su artículo 21: urbanismo y vivienda, obras públicas que no sean de interés general del Estado, carreteras, puertos y aeropuertos deportivos, agricultura y ganadería, montes, proyectos de aprovechamientos hidráulicos, caza, acuicultura y marisqueo, ferias interiores y artesanía. También el fomento del desarrollo económico de la ciudad dentro de los objetivos aprobados por el Estado. De la misma forma, le competen a la Ciudad los museos, los archivos y las bibliotecas que no sean de titularidad estatal y el control del patrimonio cultural, histórico, arqueológico y científico y la promoción de la cultura, el turismo y el deporte, la asistencia social, la sanidad e higiene y los casinos, juegos y apuestas. Por último, el artículo cita las cajas de ahorro y la vigilancia de los edificios con la Policía Local, así como el resto de materias que le atribuya el Estado.

Según los siguientes artículos, también tiene que velar la Ciudad Autónoma por la ejecución de lo que legisle el Estado en la protección del medio ambiente, el comercio interior, la industria, la protección civil, la publicidad y los espectáculos, las instalaciones energéticas, los medios de comunicación social y la propiedad intelectual. En relación con estas materias, la Ciudad podrá administrar, inspeccionar y sancionar. En materia educativa, el Gobierno local puede proponer a la Administración General del Estado (AGE) la cobertura de necesidades en los centros. También podrá remitir al Gobierno central informes o propuestas sobre la gestión de empresas públicas y entidades autónomas dependientes del Estado implantadas en Melilla y proponerle medidas para modificar las leyes generales para adaptarlas a las peculiaridades de la ciudad.

Reforma sí, pero no a cualquier precio

Una vez explicado esto, el abogado y profesor de Derecho Constitucional en la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad de Granada (UGR) en Melilla Antonio Zapata piensa que “la cuestión no es tanto la tramitación de la reforma del Estatuto de Autonomía, sino si lo que se pretende modificar sirve para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”.

Como experto en Derecho autonómico, sabe bien de lo que habla y, tal como dice, es esta pregunta la que se plantea cuando se habla de las reformas de los estatutos: “¿Hay un plus que valide esta reforma o, por el contrario, queremos la nomenclatura?” Porque, y así lo explica, si lo que se pretende es un simple cambio de nombre de ciudad a comunidad autónoma, “no se necesita este viaje”; sí haría falta, sin embargo, si lo que se pretende es “corregir las deficiencias graves del Estatuto”.

En su opinión, una de las mayores es que el presidente de la Ciudad Autónoma -y el Consejo de Gobierno- y la Asamblea sea la misma persona, algo que no tiene sentido si una de las funciones del Parlamento es controlar al Ejecutivo.

Zapata insiste en que lo importante no es cómo se llamen las instituciones, sino para qué sirven a los ciudadanos y si mejoran sus condiciones de vida no sólo en el terreno social, también en el acceso a la administración y a los servicios y la “apropiación” que lleva a cabo de las instituciones: “el Gobierno con sus competencias, la Asamblea con sus competencias y con un sistema de control parlamentario de la acción de Gobierno para que los ciudadanos participen en la vida pública”.Por lo demás, el profesor asegura no haber leído ninguna propuesta concreta y avisa de que, aunque se quisiera tener en Melilla coches de Fórmula 1, aquí no hay espacio para construir un circuito. Un símil para expresar que no todo lo que uno desea se puede llevar a cabo.

En este sentido, Zapata insiste mucho en que el nombre, querer ser comunidad por el mero hecho de la nomenclatura, no tiene mucho sentido si no va acompañado de medidas para cubrir las necesidades de la población. Y recuerda que existe una comunidad autónoma que no tiene ese título, como es la Región de Murcia.

El profesor sabe bien de lo que habla, pues, además de ser experto en Derecho autonómico, tiene en edición un artículo sobre la reforma del Estatuto de Autonomía de Melilla en un libro colectivo. Precisamente, el próximo día 2 de octubre tiene previsto tratar este asunto en un curso que organiza la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas.

Zapata reitera sus argumentos. Él no dice que no se haga una reforma, porque hay algo en el Estatuto que “no se corresponde bien con el conjunto del sistema pensado para las Comunidades Autónomas”. Por lo tanto, si esa reforma va a “corregir las deficiencias de tantos años, bienvenida sea”, explica, antes de matizar nuevamente que sólo es partidario si se van a corregir asuntos como la “disfuncionalidad” de que el jefe del Gobierno local sea también el presidente de la Asamblea, algo que no sucede en las Comunidades Autónomas.

Ahora bien, su opinión es contraria si para lo que va a servir la modificación es “sólo a efectos de nomenclatura y de avivar el debate político y no se pretende corregir las deficiencias, sino alcanzar una nominación o una nomenclatura diferente”.

“El Estatuto necesita una reforma, no de conversión en comunidad autónoma, porque no se puede convertir en comunidad autónoma lo que, en principio, no surgió como eso. Creo que el debate sería reformar el Estatuto para corregir las deficiencias que tiene y que, en definitiva, suponga una mejora y sirva mejor los intereses del bien común. Una reforma amplia para alcanzar esa aspiración”, resume el profesor.

Competencias en sanidad y educación

En este sentido, y en opinión de Zapata, la reclamación de la Ciudad Autónoma sobre las competencias en sanidad y educación es “una cuestión de poder político”, que es en lo que consisten las autonomías: una distribución de poder.

Al profesor le extraña que se estudie, en estos momentos, pedir la asunción de competencias sobre materias que no sólo son problemáticas en Melilla, sino también en el resto del país, con una mayoría estatal de signo contrario y teniendo como “referencia” las privatizaciones que se han producido en Comunidades Autónomas gobernadas por el Partido Popular (PP).

Sobre este punto, Zapata se pregunta si sería mejor para el Gobierno local asumir las competencias en Sanidad; si este, por ejemplo, estaría dispuesto a pagar un nuevo hospital y su equipamiento y hacer frente a los salarios de los trabajadores y a los gastos de gestión.

“¿Estaríamos capacitados para hacerlo si no hemos asumido durante veintitantos años ni una administración de segundo nivel? ¿Estaríamos dispuestos también ahora, y en el momento actual, cuando hay un parón de nacimientos que se traduce en escolarización (y hay unas cifras que han venido descendiendo), a la asunción de las competencias en materia de educación que traen otro tipo de problemas?”, se cuestiona el profesor.

Desde su punto de vista, además, el “enfrentamiento” entre el Gobierno central y el Gobierno autonómico dificultaría la asunción de esas competencias, sobre todo “cuando antes no se ha corregido un déficit más importante” que tiene que ver con si se opta por el modelo de municipalización actual o por una aproximación a la forma de proceder de las Comunidades Autónomas.

Para Zapata, eso es lo primero que hay que aclarar y, una vez que se decida cuál de estos dos modelos mejoraría las condiciones de vida de los ciudadanos y su acceso a la Administración, ya se podría tomar “una decisión clara al respecto”. Eso sí: siempre con un acuerdo entre todos.