Iniciativa controvertida de ayudas públicas a los pasajeros no residentes

El ejemplo para Melilla de la reciente iniciativa en Ceuta para fomentar el turismo, mediante la bonificación de las tarifas en el transporte aéreo y marítimo de no residentes que deseen viajar a dicha ciudad, si bien puede parecer un modelo a seguir por su presumible eficacia turística, adolecería de falta de acomodación a la normativa comunitaria en materia de Ayudas de Estado y, en particular, a los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Gracias a las informaciones de los medios de comunicación social a finales de diciembre de 2020, hemos tenido oportunidad de conocer una determinada iniciativa de la Ciudad Autónoma de Ceuta en el ámbito del turismo. En concreto, se trata de la concesión de ayudas públicas a los pasajeros comunitarios que se desplacen desde el resto de la Unión Europea a dicha ciudad y regresen desde la misma, planteada en los términos siguientes:

“El Gobierno de Vivas propondrá sacar a licitación un contrato para bonificar las tarifas en el transporte aéreo para los no residentes […]«Esta medida permitirá […] fomentar la atracción de turismo procedente de la península»” [El Faro de Ceuta, 28.12.2020].

“El Consejo de Administración de Servicios Turísticos de Ceuta […] ha aprobado […] tres contratos mayores, dos de ellos centrados en mejorar las tarifas de las comunicaciones de la península con Ceuta, con el abaratamiento del transporte marítimo y aéreo para los no residentes que deseen viajar a la ciudad. [El Faro de Ceuta, 30.12.2020].

De entrada, se trataría de ayudas a diferenciar de las que se vienen concediendo desde antiguo a los pasajeros residentes en Ceuta o Melilla. En principio y sin entrar por el momento en su conformidad a la normativa comunitaria, todo parece indicar que estamos ante una medida eficaz (otra cuestión sería su eficiencia) para superar uno de los estrangulamientos que afectan al turismo intercomunitario en Ceuta y Melilla: la carestía del importe de los pasajes de transporte, tanto en términos absolutos como relativos si se comparan con los de otras alternativas turísticas de territorios mucho más lejanos y competitivos.

Por otra parte, es sabido que en Melilla se está elaborando el “Plan Estratégico de Melilla 2020-2029”, dentro del cual se están estudiando alternativas de ayuda al transporte, lo que entre otras contribuciones ha aportado hasta el momento determinadas ponencias, dentro de las cuales se han abordado las ayudas, entre otras, al transporte de pasajeros. Como uno de los ponentes, considero que no debo eludir la responsabilidad de manifestar mi opinión sobre si la medida de referencia es compatible con la normativa de la Unión Europea en materia de ayudas de Estado en general, y sobre el transporte de pasajeros en particular. Dicha responsabilidad no debe ser entendida como una crítica a las decisiones propias de Ceuta, sobre las que no me pronuncio, sino como una aportación más al proceso en curso de adopción de decisiones en Melilla.

Comencemos por diferenciar los diversos ámbitos de intervención de ayudas públicas en materia de transporte de pasajeros:

A. Ayudas al transporte aéreo o marítimo de pasajeros por parte de compañías aéreas o marítimas respectivamente. Subsiste la posibilidad, actualmente en vigor para determinadas rutas, de imponer Obligaciones de Servicio Público (OSP) y/o celebrar Contratos de Servicio Público (CSP) sobre servicios aéreos o marítimos regulares entre los aeropuertos y los puertos de Ceuta y Melilla y otros aeropuertos y puertos comunitarios, con contraprestación a favor de las compañías adjudicatarias en el caso de que no haya existido aceptación gratuita previa de ninguna. Se precisa que las autoridades nacionales hayan calificado antes las rutas concernidas como esenciales para el desarrollo económico y social de Ceuta y/o Melilla. En lo que respecta al ámbito aéreo, en virtud del Reglamento (CE) nº 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad, dichas obligaciones se impondrán solamente en la medida necesaria para garantizar una prestación mínima de transportes regulares que cumplan determinados requisitos en materia de continuidad, regularidad, precios o capacidad mínima que las compañías de transporte no asumirían si únicamente tuvieran en cuenta su interés comercial.

B. Ayudas de carácter social concedidas a los pasajeros comunitarios a título individual. Por disposición del art. 107.2.a) TFUE son compatibles con el mercado interior, sin perjuicio de que no tienen carácter automático sino que deben contar con la conformidad de la Comisión, a quien el Estado miembro debe notificárselas previamente.

C. Otras ayudas al transporte marítimo en general. Conforman un amplio elenco a favor de las empresas: ayudas fiscales y a la formación, reducciones de cotizaciones sociales, determinadas ayudas regionales a la inversión, etc.

En cuanto a la primera alternativa, no parece la idónea para instrumentar la iniciativa ceutí ya que, por una parte, requiere que las autoridades nacionales califiquen previamente las rutas concernidas como esenciales para el desarrollo económico y social de Ceuta y, por otra parte, exige la participación de una empresa intermediaria que se ocupe de garantizar alguno de los requisitos exigidos por la normativa comunitaria, como mínimo en este caso el de precios limitados. Esta empresa sería quien recibiera la ayuda comunitaria y, haciendo de intermediaria, la repercutiría en los consumidores individuales. A mayor abundamiento, el procedimiento para la adjudicación de la OSP y/o el CSP no está exento de trámites y plazos que no son baladíes ni en esfuerzo ni en tiempo.

Examinadas las otras dos alternativas, se constata que la que procedería en este caso es la segunda: “Ayudas de carácter social concedidas a los pasajeros comunitarios a título individual”. Debe reiterarse que el artículo 107.2.a) TFUE establece expresamente la compatibilidad con el mercado interior de dichas ayudas, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos.

Si recurrimos además como fuente interpretativa a la “Comunicación de la Comisión - Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas 2014/C 99/03”, podemos constatar que “Las ayudas de carácter social en el caso de los servicios de transporte aéreo se considerarán compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 2, letra a), del Tratado, siempre que se cumplan las siguientes condiciones acumulativas: a) la ayuda deberá beneficiar efectivamente a los consumidores finales; b) la ayuda deberá tener un carácter social, es decir que solo deberá cubrir en principio a determinadas categorías de pasajeros que viajen en una ruta (por ejemplo, pasajeros con necesidades especiales como niños, personas con discapacidad, personas con bajos ingresos, estudiantes, personas mayores, etc.); no obstante, si se trata de un enlace con zonas remotas como regiones ultraperiféricas, islas y zonas poco pobladas, la ayuda podrá cubrir a la totalidad de la población de la región; c) la ayuda deberá ser otorgada sin discriminación en cuanto al origen de los servicios, es decir, sean cuales sean las compañías aéreas que operen los servicios”.

Resumiendo, existen dos grupos a diferenciar: están, por una parte, los residentes en Ceuta o Melilla, que en su totalidad pueden beneficiarse ⎯y de hecho lo están haciendo⎯ de ayudas de carácter social a los consumidores finales, en tanto viven en una zona remota (según la definición de la Comunicación antes citada 2014/C 99/03 que incluye expresamente a Ceuta y Melilla); y está, por otra parte, el resto de residentes comunitarios, aunque no puede beneficiarse en su totalidad de ayudas a los consumidores finales, sino sólo determinados grupos con necesidades especiales; como ejemplo, en determinadas ayudas a Córcega, menores de 25 años y mayores de 60, estudiantes menores de 27 años, familias (uno o dos de los progenitores viajando con al menos un hijo menor) y personas con discapacidad o invalidez.

Antes de finalizar, cabe recordar el papel de la Comisión Europea en su condición de guardiana de los Tratados. En lo relativo al presente caso, en virtud del artículo 108.1 TFUE, “la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior”. Con mayor concreción, el apartado 3 del citado artículo exige que la Comisión sea informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones, y si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado interior, iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado 2, lo que además implica que el Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que haya recaído decisión definitiva. Por su parte, el citado apartado 2 dispone que si la Comisión, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, comprobare que una ayuda pública otorgada no es compatible con el mercado interior, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.

En consecuencia, se llega a mi juicio a la convicción de que la vía apropiada para la instrumentación de las ayudas de referencia es la que marca el artículo 107.2.a) TFUE, incluida la notificación previa a la Comisión y la espera a la preceptiva autorización de la misma antes de proceder a otorgar dichas ayudas. En cuanto a la configuración de las mismas, mi criterio es que no pueden habilitarse por definición para todos los residentes en el resto de la Unión Europea, sino limitarse a determinados grupos con necesidades especiales, sin perjuicio, eso sí, de que dichos grupos puedan configurarse y justificarse de manera que, en la práctica, el colectivo agregado favorecido sea lo más numeroso posible.