Ayudas públicas al transporte aéreo de residentes no peninsulares: claves para un eventual cambio (I)

Evaluadores de los efectos de la subida del porcentaje de bonificación al 75%, han sido emitidos en el ámbito de las Universidades Pompeu Fabra, Salamanca e Illes Balears, así como por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).

Como se sabe, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA) hizo público recientemente el informe encargado a la Universidad Pompeu Fabra bajo el título “Análisis del impacto de las bonificaciones al transporte aéreo de residentes en regiones no peninsulares y posibles alternativas”. El propósito de sus autores ha sido “explorar sistemas alternativos que preserven gran parte de las ventajas del sistema actual para los residentes” y, al mismo tiempo, “supongan un ahorro significativo para la Administración”.

El MITMA afirma que dicho estudio no refleja ninguna posición del Ministerio, sino que se trata de obtener una valoración externa, independiente y académica de la situación del mercado y enriquecer el seguimiento del comportamiento de este; en particular, del programa de subvenciones a residentes tras el incremento al 75% en las conexiones con la Península, iniciado en julio de 2018. El objetivo instrumental reconocido por el MITMA es el de analizar todas las propuestas de mejora que se presentan, en línea con el principio fundamental de que conlleven efectos positivos para los ciudadanos, la conectividad y la cohesión socioeconómica de los territorios; empero, reitera que no tiene prevista una modificación del sistema actual.

No obstante, como ciudadano potencialmente afectado por cualquier modificación no puedo ignorar mi inquietud, empezando por considerar que el hecho de haberse encargado un informe por el MITMA que, a priori, no vaya a tener efectos prácticos no parece casar con el principio de eficiencia al que, entre otros, está sometido el gasto público, y sin olvidar tampoco las derivadas del principio de oportunidad inherente a la política. A mayor abundamiento para un legítimo y saludable recelo, no debe soslayarse que existen además dos informes oficiales (AIReF y CNMC) donde se recogen alternativas, conclusiones, recomendaciones y propuestas. Otra razón para la suspicacia es la introducción, por primera vez, de determinadas modificaciones (limitación del número de pasajes bonificados) en el Contrato de Servicio Público relativo al transporte marítimo de pasajeros entre Melilla y Almería, Málaga y Motril que entrará en vigor el próximo 1 de abril. Todo ello con la envolvente financiera del aumento del gasto público inherente al incremento del porcentaje de las ayudas. En consecuencia, no parece ocioso intentar sistematizar y sintetizar, al máximo compatible con la (escasa) extensión de un artículo periodístico, el contenido de los informes referidos, añadiendo alguna consideración final.

El sistema español y su modificación compensatoria en 2018

En España se utilizan las siguientes formas de intervención para promover la conectividad aérea en los territorios no peninsulares: 1. Obligaciones de servicio público; 2. Descuento para residentes [que son a las que se refiere el presente artículo]; 3. Subvenciones cruzadas y tarifas reducidas aplicadas en los aeropuertos no Peninsulares; 4. Programas de incentivos en los territorios no peninsulares.

El Real Decreto 949/2018 incrementó el porcentaje de bonificación al transporte marítimo y aéreo para residentes en Canarias, Illes Balears, Ceuta y Melilla desde el 50% al 75%. Se trata de una bonificación ad valorem sobre la tarifa del servicio regular. Este descuento se aplica por tanto sobre la tarifa estándar que cobran las compañías aéreas en los servicios regulares, incluyendo el equipaje y otros servicios, impuestos y tasas, a excepción de las tasas por utilización de la infraestructura y seguridad.

Alternativas planteadas

Tras las evaluaciones efectuadas sobre los efectos del citado incremento del porcentaje de subvención [que se omiten por falta de espacio], las alternativas planteadas por los evaluadores son las siguientes.

Universidad Pompeu Fabra

Una alternativa a las actuales bonificaciones pasaría por convertirlas a fijas o a un precio máximo. Las ventajas a priori serían que no se bonifican los billetes con un precio por debajo del máximo y que resulta un sistema de seguro sobre el precio para los residentes beneficiarios. Sin embargo, se registran problemas legales de competencia y la demanda se hace completamente insensible al precio por encima de la tarifa máxima, lo que puede elevar el precio de mercado y el gasto total.

AIReF

Cambio a subvención específica o fija por ruta. Es siempre una mejor política desde el punto de vista socioeconómico y de competencia que la subvención ad valorem actual; cuando las aerolíneas tienen poder de mercado, las ayudas ad valorem tienden a incrementarlo y, por tanto, crean incentivos para cobrar precios más altos por todos o algunos de sus billetes, lo que se traduce en mayores beneficios para ellas y un mayor gasto público. Además, una subvención fija también tiene efectos redistributivos de la renta más equitativos que los de una subvención ad valorem.

Limitación en el número máximo de vuelos por persona y año. Se pueden extraer dos conclusiones del modelo analizado (para 50, 40, 30, 20 y 10 vuelos/año). En primer lugar, un límite de estas características tendrá un efecto mayor en aquellos mercados con mayor demanda. En segundo lugar, ante un límite en el número de vuelos subvencionables, son las rentas altas las que soportan una mayor parte del recorte presupuestario.

Limitación en el importe total de subvención por persona y año. La principal ventaja de este escenario con respecto al límite en el número de vuelos es que se añade un incentivo para que los residentes busquen vuelos con tarifas mas bajas, especialmente aquellos que estimen que van a superar o acercarse al límite subvencionable a lo largo del año. Los resultados obtenidos son muy similares a los de limitar el número de vuelos subvencionables.

CNMC

Bonificaciones de precio (aplicable a los tres diseños que se indican a continuación). Ventajas: Reduce el precio final para residentes; Mayor conectividad; Incentiva entrada de Competidores. Inconvenientes: Aumentan las tarifas; Posible expulsión de no residentes; Coste para las arcas públicas; Posible regresividad.

a) Cuantías máximas soportadas por residentes. Ventajas: Garantiza precios asequibles. Inconvenientes: La demanda de los residentes se hace totalmente insensible al precio; Fuerte aumento de tarifas; Fija un suelo para las tarifas.

b) Subsidios de valor fijo a residentes por vuelo. Ventajas: Sencillez en la gestión; Complejidad en el diseño; No afecta a la sensibilidad al precio de la demanda de los residentes; Menor distorsión sobre precios. Inconvenientes: El subsidio fija un suelo para las tarifas.

c) Bonificaciones porcentuales de precio a residentes. Ventajas: No fija suelo para las tarifas; Menor aumento de precios que bonificación a). Inconvenientes: La demanda de los residentes se hace menos sensible al precio: Con alto % de residentes y de bonificación: fuerte aumento de tarifas.

Obligaciones de frecuencias, capacidad y otras condiciones (OSP-Obligaciones de Servicio Público). Ventajas: Garantiza conectividad; OSP abiertas: permiten competencia y sin coste para las arcas públicas; OSP restringidas: menor coste que bonificaciones. Inconvenientes: Rigideces y distorsiones en el mercado; Reducen rentabilidad y limitan competencia; OSP restringidas: coste para las arcas públicas.

Regulación de precios. Ventajas: Evidencia acerca de contención de precios no concluyente. Inconvenientes: Genera las más graves distorsiones y restricciones a la competencia; Reduce eficiencia, innovación y calidad; Reduce rentabilidad y desincentiva competencia; Difícil diseño.

Medidas para mitigar los efectos de subidas de precios por las aerolíneas. Ventajas: Por el lado de la oferta destaca la eliminación de trabas excesivas a la competencia, una gestión aeroportuaria más eficiente, una mejor asignación de slots, el incremento de la eficiencia en otros servicios aéreos y la promoción de la entrada de nuevos operadores. Por la parte de la demanda cabe citar el establecer un sistema de liquidación expost de la ayuda. Inconvenientes: su gestión puede resultar compleja.

Ayudas fiscales a los residentes vinculadas a viajes. Ventajas: Mayor conectividad; Puede incentivar entrada de competidores. Inconvenientes: Aumentan las tarifas, pero menos que con otras medidas; Posible regresividad fiscal.

Transferencias directas o ayudas fiscales no vinculadas a viajes. Ventajas: No distorsión de precios. Inconvenientes: No mejora conectividad; Se benefician más quienes menos viajes realizan; Ayudas fiscales regresivas; Perjudica las arcas públicas.